对信访答复意见不服可以申请行政复议吗？可以！

信访，想必大家对其并不陌生。它是我国特有的一种国家与人民进行信息沟通的方式，其在一定程度上起到了缓解、解决矛盾纠纷，促进人民参与社会公共事务管理的作用，并且也承担着人民权利救济途径的功能，具有高度的政治敏感性。《信访条例》第8条，明确了信访的具体含义——本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

信访制度，虽然在救济当事人权利方面具有一定的作用，比如，其没有时效的问题^[1]，任何时间都可以向有关部门提出诉求，更加符合人民群众内心对公平正义的理解。但从本质上来讲，信访并不是法治国家中作为应有的一项制度而存在，甚至其阻碍了法治的进程。

当下，信访制度还不能即刻废止，正如劳教制度一样，而是需要一定的时间或者一定的社会成本才会使其从正在建设法治国家的我国消失。

但是，我们可以利用现有的法律规定，弥补、修正信访的非法治性。那么，现在的问题便是，是否可以将信访程序转接正规的法律程序？即针对信访答复意见——答复、复查和复核（信访的三级终结制）不服是否可以申请行政复议？

有观点认为，行政机关信访答复意见的内容是针对信访人的请求反映事项的回答，即解答咨询信息，是告知行为，不能对信访人的权利产生影响。持此种观点的人，还列出最高人民法院的答复意见（（2005）行立他字第4号）见作为依据。该答复意见如下：

一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
　　二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

针对该答复意见，我们发现两个问题：

第一，此为信访答复意见是否具有“可诉性”的答复，与信访答复意见是否具有“可复议性”还是存在一定差异的（行政复议的“可复议性”与行政诉讼的“可诉性”二者的区别在此不论）。

第二，该答复意见将信访答复意见分为两种情况，即是否绝对对信访人权利产生实质影响。前者指行政机关作出的“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”；后者指行政机关作出的“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”。前者确实不会对信访人的权利产生实质影响，但后者亦如此吗？显然不是！后者很有可能就无形间处理了信访人的权利，损害了其利益。

因此，我们认为，对信访答复意见不服是否可以申请行政复议，还是要看信访答复意见的具体内容。如果其内容产生了侵害信访人实体合法权益的实质效果，即信访答复意见若本身构成了“具体行政行为”，就符合《行政复议法》规定的受理范围，便具有可复议性。

下面我们来分析一个具体案例，来体会信访答复意见的可复议性。

◆原告申某向某区国土局递交查处申请书，申请查处其同村村民余某建设房屋的行为违法。理由是余某在未办理土地审批手续的情况下就开始建设房屋。该区国土局对原告递交的查处申请书作出《关于申某信访问题的答复意见》，称余某建设的房屋在其所购房屋院子内，且距离你房屋约2.2米，不构成违法占地，上述问题不属我局管辖。原告申某不服，向被告某市国土局提起复议申请，要求撤销上述答复意见。该市国土局作出行政复议决定，认为答复意见属于《信访条例》规范调整的范畴，不属于行政复议法受案范围，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，遂提起诉讼。

◆一审法院判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。

◆二审法院认为，原告申某向该区国土局申请查处余某未办理土地审批手续便占地建房的行为，意在请求该局履行监督查处违法占地行为的法定职责，而该局却将此查处申请作为信访案件来处理并作出答复意见。但从答复意见的内容上来看，其对申请查处的事实及行为性质均作出了具体的认定，已经对原告的实体权利义务产生了实质的影响，应将该答复意见认定为具体行政行为。因此，该答复意见符合《行政复议法》有关受案范围的规定。二审法院遂作出撤销被告所作行政复议决定的判决，并责令被告依法重新作出行政复议决定。

从上述案例可以看出，判断对一个信访答复意见不服是否可以申请行政复议，关键要看其是否符合《行政复议法》受案范围的规定——具体行政行为。上述案例中，被告的答复意见对原告的申请查处的事实和行为性质都进行了认定，在本质上应属于行政行为，必然对原告的实体权利义务产生实质的影响，因此属于行政复议范围。

也就是说，只要政府所作出的行为，符合申请行政复议的规定，就可以复议。不论该行为的外在形式是什么，即使表现为“信访答复意见”（按照《信访条例》规定，信访案件应该通过信访程序救济）也不能被阻挡在正规的法律救济程序大门之外！

信访虽然可以辅助行政案件的解决，但其矛盾纠纷解决功能是十分有限的，随着法治社会的建设，它终将会消失在历史中。

[1]法谚道：“法律不保护权利上的睡眠者”。因此，没有权利救济时效的限定，则不利于权利义务关系的安定。